DF: Os desafios para o próximo governo nas áreas de desenvolvimento urbano e mobilidade

Rodoviária do Plano Piloto
Por Rafael Martins

Com 69,79% dos votos válidos, o advogado Ibaneis Rocha (MDB) foi eleito governador do Distrito Federal neste domingo (28). No plano de governo apresentado ao TSE, Ibaneis aposta na integração multimodal e tecnologia melhorar o transporte urbano de Brasília.

Uma das principais diretrizes do plano de governo está em seguir as ações previstas no Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal – PDTU/DF, além de promover sua revisão e submetê-lo à aprovação na Câmara Legislativa ainda em 2019. Pretende-se também qualificar o serviço do Metrô-DF ampliando o número de trens em operação, por meio de modernização nos sistemas de energia, sinalização e controle.

O novo governador estuda a viabilidade de criar uma Agência de Mobilidade, com a finalidade de integrar trânsito e transporte no DF. Dentre as obras viárias previstas, está a duplicação da estrada para Brazlândia; executar a obra do túnel de Taguatinga; concluir a EPTG e melhorar a infraestrutura do Pistão Sul; além de terminar as obras inacabadas e executar novas intervenções em pontos de estrangulamento de trânsito no DF.

Quanto ao transporte público, prevê-se aumentar a frota de ônibus, incorporando ao sistema veículos com ar-condicionado e Wifi; criar novos itinerários ligando a área rural à área urbanizada do DF e sua Área Metropolitana; bem como utilizar a tecnologia como ferramenta de gestão do sistema de transporte fornecendo informações aos usuários em tempo real por meio de aplicativos, além de criar bolsões de estacionamento próximos às estações de metrô e em locais estratégicos nas adjacências do Plano Piloto encorajando o uso do transporte coletivo e bicicletas. Outra promessa está em aprimorar o Bilhete Único, ampliando os pontos de recarga; seja via internet ou ATM (máquinas de autoatendimento) em locais de grande movimentação; e desenvolver conjuntamente um Sistema de Gestão Integrada para o transporte público do DF e Entorno Metropolitano.

Em relação ao desenvolvimento urbano, serão estimuladas ações de geração de empregos fora do Plano Piloto, criando polos de desenvolvimento no DF e Área Metropolitana, além promover a ocupação do Centro Administrativo (Centrad) em Taguatinga, reduzindo os custos com os aluguéis e trazendo a administração pública local para uma das regiões mais populosas do DF. 

No que tange às construções irregulares, a fiscalização será intensificada e aperfeiçoada para evitar o crescimento desordenado, bem como a verticalização descontrolada nestas áreas. Além disto, está previsto a construção de unidades habitacionais no Itapoã Park, Parque das Bênçãos (Recanto das Emas); Crichás (São Sebastião), QNR (Ceilândia), Quadras 100 (Samambaia), Centro Urbano (Recanto das Emas), Nova Colina (Sobradinho); em que deverão já conter toda a infraestrutura mínima para a ocupação como pavimentação viária, transporte público, redes de água, esgoto e energia. O plano de governo estabelece também o uso da tecnologia para garantir a manutenção (conservação e restauração) contínua das estruturas de mobilidade rodoviária e ativa do Distrito Federal, como pontes, viadutos, passagens para pedestres, calçadas entre outros. 

Outra diretriz do plano de governo está na criação do Centro de Dados do Distrito Federal, com imagens georreferenciadas de todo o território, contendo informações sobre a população, empresas, estatísticas, dados, informações e conhecimentos para permitir o planejamento estruturado principalmente da expansão urbana, populacional, malha viária e equipamentos públicos. 

Análise: Planejamento perfeito no papel e distante nas suas aplicações

Elaborado em 1997 e atualizado dez anos depois, o PDOT – Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal mostra que o processo de metropolização em Brasília estruturou-se a partir de um forte centro polarizador (Plano Piloto) que concentra atividades da Administração Pública nos níveis federal e distrital, comércio e serviços, rede hospitalar e ensino; dispondo dessa infraestrutura, e por consequência abrigar a maior parte dos postos de trabalho não só do Distrito Federal, mas também das cidades metropolitanas ao seu redor sendo que tais atrativos conduzem a altos índices de mobilidade pendular. Esse modelo de ocupação territorial, disperso e de baixa densidade, orienta o padrão de deslocamentos atualmente.

Assim como em outras metrópoles, em Brasília existe uma crescente tendência na descentralização da cidade e seus serviços, na medida em que sua população aumenta. Quando analisado a infraestrutura disponível, rede de serviços, equipamentos públicos e movimentação de pessoas, o PDOT identificou duas centralidades no Distrito Federal, que polarizam também as cidades metropolitanas: Plano Piloto (centralidade principal); e a conurbação existente entre Taguatinga, Ceilândia e Samambaia (centralidade secundária). As centralidades podem ser entendidas como pontos nodais da rede de transporte coletivo. De acordo a Pesquisa Distrital por Amostra de Domicílios (Codeplan, 2015), do total de postos de trabalho no Distrito Federal, 41,53% estão localizados no Plano Piloto, 7,71% em Taguatinga e 8,64% em outras regiões administrativas.

Desta forma, a demanda de usuários de uma linha de transporte público está intimamente ligada à ocupação urbana de sua área de influência, em especial às características do uso e nível de ocupação do solo. Assim, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) veio para disciplinar a correta ordenação dos espaços urbanos e territoriais, obrigando as cidades com mais de 20 mil habitantes ou que integrem uma região metropolitana elaborarem planos diretores; e no caso de municípios com mais de 500 mil habitantes, elaborar um plano diretor de transporte urbano compatível com o plano diretor. Outro avanço na legislação deu-se com a Lei da Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/2012), em que cidades com mais de 20 mil habitantes são obrigadas a elaborar um plano de mobilidade urbana, integrado e compatível com os respectivos planos diretores ou neles inserido.

Dentre as diretrizes do PDOT estão em: descentralizar as atividades econômicas no Plano Piloto; promover uma maior compacidade nas áreas urbanas existentes; estruturar a urbanização ao longo dos corredores de transporte, proporcionando soluções de transporte coletivo eficientes; e adensamento do vetor sudoeste como preferencial para expansão das ocupações urbanas. A estruturação de novas centralidades é proposta em locais adensados e ao longo dos eixos metropolitanos.

Destarte, o PDOT define o Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal e Entorno – PDTU/DF (2010) como instrumento de planejamento orientador da política de transporte coletivo para todo o DF e Entorno, no qual estão dimensionados e fixados os investimentos a serem feitos no prazo de 10 anos ao custo R$ 7,8 bilhões. 

Em síntese, a rede integrada proposta no PDTU, racionalizada e integrada tarifária e operacionalmente, deverá contar com 35 terminais rodoviários, 30 estações de metrô, 136 estações de transferência nos corredores exclusivos, além de 5.000 mil pontos de parada distribuídos por todo do DF. Para que se concretize esta rede, faz-se necessário mudar o modelo operacional das linhas de ônibus, atualmente em diretas para um sistema tronco-alimentado. Com isso é possível ajustar a oferta à necessidade da demanda, flexibilizar a operação, reduzir as viagens deficitárias, aumentar o IPK das linhas e diminuir o custo por quilômetro, garantindo assim uma maior capilaridade da rede. 

No âmbito do Distrito Federal, o edital de licitação do transporte coletivo que organizou a rede em cinco áreas operacionais, foi elaborado em 2011 a partir do modelo operacional proposto no PDTU em rede tronco-alimentada, em que procurou-se equacionar de forma racional o emprego da frota disponível: veículos de menor capacidade no sistema local, que possui características viárias e de necessidade de maior proximidade dos trajetos em relação à moradia (capilaridade), ônibus convencionais para os trajetos alimentadores e veículos maiores no atendimento do sistema viário principal e da área central, onde a concentração de demanda é mais necessária. Todavia a reestruturação proposta não foi efetivada em sua totalidade, mesmo o sistema possuindo bilhetagem eletrônica e tarifação temporal onde o passageiro pode realizar até 3 viagens no mesmo sentido, em um período de 3 horas, pagando uma única tarifa.

Entre os obstáculos para se efetivar o modelo tronco-alimentado, pode-se citar que as empresas ainda operam um sistema composto majoritariamente por linhas diretas, em que soma-se a isto à questão cultural, visto que o usuário sempre teve a disposição trajetos diretos para seu destino final e apresenta resistência ao sistema integrado e uma vez que alega desconforto na viagem devido ao transbordo e ao tempo de espera pelo segundo ônibus. Além disto, experiências malsucedidas no passado com a integração reforçam a desconfiança dos usuários com o novo sistema.

A revisão do PDTU

A Lei 12.587/12, conhecida como Lei da Mobilidade Urbana, definiu diretrizes nas ações e políticas voltadas para a mobilidade urbana das cidades brasileiras acima de 20 mil habitantes. O marco regulatório de tais ações recomenda uma revisão e a atualização periódica do Plano a cada cinco anos, porém exige que o prazo não pode superior a dez anos. A Lei da Mobilidade Urbana é uma evolução do Estatuto das Cidades que determinava que todas as cidades com mais de 500 mil habitantes teriam de elaborar o seu Plano Diretor de Transportes.

A Lei Distrital nº 4.566, aprovada em 04 de maio de 2011, dispõe sobre o Plano Diretor de Transporte Urbano e Mobilidade do Distrito Federal – PDTU/DF, conhecido como Brasília Integrada à época de sua elaboração e tramitação na Câmara Legislativa.

Pouco depois de sancionado, o plano teve sua primeira revisão em 2014. Chama-se a atenção de que o cenário descrito no diagnóstico da revisão pouco se alterou ao longo destes quatro anos. Apesar de muitos terminais rodoviários terem sido requalificados ou construídos; três importantes deles não saíram do papel, que são fundamentais para a rede racionalizada: o Terminal Centro Metropolitano, em Taguatinga; e os terminais do Park Way e Asa Norte.

O primeiro terminal receberia principalmente as linhas semiurbanas do Entorno Sul e Oeste e das regiões administrativas de Gama e Santa Maria, e teria uma função distributiva para Taguatinga e Ceilândia das demandas provenientes das regiões citadas. Contudo, a estrutura do Terminal de Taguatinga Norte (que seria o Terminal Centro Metropolitano) foi desativada e demolida para dar lugar ao gigante e vazio Centro Administrativo do Distrito Federal. Com a construção do Centrad, as linhas do DF que saíam de Taguatinga Norte foram redistribuídas para os terminais do P Sul (Ceilândia) e M Norte (Taguatinga). Ao lado do estádio, a concessionária responsável pelas obras do Centro Administrativo ergueu o terminal provisório próximo do antigo, que recebe as linhas do Entorno e as interestaduais de longa distância.

Quanto ao Terminal do Park Way, o mesmo sequer foi construído e os recursos foram transferidos para o Metrô-DF. Em seu lugar foi erguida uma estação do BRT, próximo da Floricultura. Caso a estrutura de um terminal fosse construída segundo as diretrizes do PDTU, o local seria um importante ponto de integração e distribuição de demanda dos eixos sudoeste e oeste. Quanto ao Terminal da Asa Norte, é uma promessa antiga sua construção; porém aguarda recursos para de fato iniciar as obras, conforme o Pense Mobilidade revelou em abril deste ano.

Além da construção do três terminais citados (em regime de prioridade), o PDTU revisado recomenda a construção de terminais junto às estações do metrô, onde a linha metroviária assume a função troncal do sistema. Para tal, na rede sobre trilhos deverá ser analisada a necessidade de se ampliar a capacidade, e de se planejar futuras áreas de expansão, indicando o modal conforme a demanda a ser atendida, ou seja, ampliar a rede do metrô ou implantar o VLT (como é previsto no Plano Piloto).

Quanto aos eixos estruturais previstos no PDTU/DF, apenas o Eixo Sul foi implantado parcialmente. O projeto inicial previa um trecho para a Rodoviária do Plano Piloto e outro para o Terminal Asa Sul, mas apenas o primeiro foi entregue e está em operação. O BRT (Expresso DF Sul) liga as regiões administrativas do Gama, do Park Way e de Santa Maria ao Plano Piloto, em 27,13 km de corredor exclusivo em via segregada. Em relação ao Eixo Oeste, parte deste conta com uma infraestrutura na EPTG, com corredor em via segregada, porém o projeto original segue incompleto, visto que é previsto a construção de um túnel no centro de Taguatinga (sem previsão de sair do papel), onde o corredor chegará até o P Sul, em Ceilândia. No Eixo Sudoeste, o GDF terá que adequar e concluir projeto. Para o Eixo Leste, não há sequer previsão de intervenções viárias com vistas à instalação de um corredor exclusivo para ônibus. A região, que agrega o Itapoã, Paranoá e São Sebastião, apresenta uma peculiaridade, visto que as ocupações urbanas, e por consequência os deslocamentos, são bastantes dispersos em que a demanda se distribui por vários acessos como a Ponte JK, Honestino Guimarães, e das Garças.

A situação no Plano Piloto é a mais crítica, justamente pelo fato de ser a principal centralidade, e também ponto de convergência da rede de transporte do DF e Área Metropolitana. Salvo a via W3, que conta com um tratamento viário de prioridade à circulação dos ônibus, os demais eixos do Plano Piloto se organizam apenas operacionalmente, sem uma infraestrutura de corredores. Quanto ao desenho viário, a região não apresenta vias transversais de grande porte, ocasionando o estrangulamento dos eixos longitudinais que levam ao centro de Brasília, onde estão concentrados os principais equipamentos de uso comercial, serviços e institucional. A exceção está no Eixo Monumental. Todavia, o PDTU indica diferentes vias transversais a serem implementadas com o intuito de desafogar as vias arteriais, conferindo uma circulação mais racional na principal centralidade do DF. Duas outras intervenções com foco na capacidade viária foram destacadas no plano revisado: as obras do Trevo de Triagem Norte (em andamento) e o viaduto no final da W3 Sul (concluído).

Dado a dimensão do Distrito Federal, o mesmo conta com poucas vias prioritárias para ônibus: são 55km de vias exclusivas, porém duas delas descaracterizadas: a EPTG e EPNB, sendo que esta última teve parte da prioridade suprimida para dar fluidez aos carros, contrariando as diretrizes da Lei da Mobilidade Urbana, que determina que modos coletivos e não motorizados sejam prioridade na agenda pública.

É urgente Brasília repensar a circulação de veículos, priorizando os meios não motorizados e de transporte coletivo nos planos e projetos - em lugar da histórica predominância dos automóveis - considerando que a maioria das pessoas utiliza estes modos para seus deslocamentos e não o transporte individual. A cidade não pode ser pensada como, se um dia, todas as pessoas fossem ter um automóvel. A taxa de motorização é alta no Distrito Federal: a proporção é de 1,75 habitante por veículo, e com isso tem-se a perda de competitividade do transporte coletivo para o individual.

O aumento constante da motorização privada pressiona por expansão da capacidade das vias, com duplicação e melhoria das já existentes e construção de novas. Essas medidas visam basicamente a redução de congestionamentos e, via de regra, não fazem parte de uma política ou estratégia viária no sentido de estabelecer uma alocação mais equilibrada do espaço viário entre os diversos modos. A apropriação do espaço viário se dá de maneira extremamente desigual e está diretamente relacionada com a renda. Os mais pobres, aqueles que se deslocam por transporte coletivo, a pé ou de bicicleta, são expulsos do sistema viário na medida em que a expansão da infraestrutura prioriza o veículo particular e não leva em consideração que a maioria da população utiliza outros modos para o seu deslocamento.

Os reflexos decorrente dos ônibus concorrerem com carros e motos por espaço nas vias já são conhecidos: falta de pontualidade, principalmente nos horários de pico que gera um efeito cascata de superlotação nos pontos e terminais; aumento no tempo das viagens proporcional ao aumento dos congestionamentos, além de aumentarem os custos de produção das viagens. Portanto, sem corredores o transporte perde eficiência, e a cidade começa a espraiar, e adensar em localidades não planejadas e dotadas de infraestrutura adequada, contrariando as diretrizes de ordenamento territorial.

Deve haver coordenação entre a aprovação de loteamentos e a gestão do sistema de mobilidade urbana para evitar a implantação de projetos que comprometam a mobilidade. Um caso particular deste problema são os projetos habitacionais que muitas vezes desconsideram a acessibilidade universal e apresentam um padrão de arruamento que favorece a expansão do transporte motorizado individual.

A gestão da mobilidade urbana é dispersa e fragmentada por questões como a visão tradicionalmente fragmentada de trânsito e transporte; do transporte sobre pneus e do transporte sobre trilhos; do planejamento de transporte e do planejamento urbano; e pelos conflitos de interesse e disputas pelo poder político. Essa fragmentação e dispersão na gestão dos componentes da mobilidade urbana foi construída e consolidada ao longo da história e se constitui, hoje, em um dos grandes desafios para a implantação de uma gestão integrada.

Conforme estabelece o Art. 7º, da Lei Distrital nº 4.566 (Lei do PDTU), o documento deverá ser atualizado a cada 10 anos. Neste sentido, a revisão do PDTU já recomenda a contratação de uma nova pesquisa para a atualização dos projetos do plano diretor de transporte, em que o novo PDTU deverá definir/recomendar a revisão dos projetos e ações implementadas a curto, médio e longo prazos, além de uma atenção dedicada aos projetos e ações voltados ao transporte rural, serviço de vizinhança e elaborar o Plano Diretor de Mobilidade por Bicicletas. Além disto, a atualização do PDTU se baseará em nova pesquisa de origem-destino por amostra de domicílios e incorporará as definições mais recentes emanadas do PDOT.

De acordo com §3º do Art. 40 do Estatuto das Cidades, os planos diretores devem ser atualizados em um prazo de 10 anos. Desta forma, o PDOT deverá ser atualizado já em 2019, visto que o plano diretor vigente é a Lei Complementar nº 803 de 25 de abril de 2009, com alterações decorrentes da Lei Complementar nº 854 de 15 de outubro de 2012.

Por fim, cabe destacar que o PDTU/DF é o instrumento orientador da política de transporte coletivo para todo o DF, que considera também a Área Metropolitana, porém grande parte das diretrizes contidas nele não saiu do papel. O PDTU possui um Programa de Transporte Urbano (PTU/DF), com objetivos para a superação das carências e necessidades da rede de transporte do DF, além de preparar condições indispensáveis para a sustentabilidade da mobilidade no cenário futuro.

O PDTU traçou cenários para 2020, em que a ausência de investimentos previstos no Plano traria um cenário de colapso para a mobilidade do DF, com reflexos diretos no transporte coletivo, como a queda de demanda, lentidão dos ônibus, uma rede de linhas mais extensas devido ao espraiamento urbano que se agrava dado ao modelo operacional estruturado em linhas diretas, acentuando o desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão com impacto direto na tarifa, refletindo na capacidade de investimento dos operadores do transporte.

A simulação abaixo mostra a situação viária em 2020. Os trechos em vermelho revelam que a ocupação das pistas pelos carros é de 80% a 100% — nessa fase, estão em processo de saturação. O que está pintado de preto se encontra totalmente saturado. São os pontos críticos, onde o trânsito para.


São necessárias políticas públicas para o transporte urbano, além de amplos investimentos para dotar a rede de transporte coletivo de uma capacidade operacional e uma qualidade de serviço capazes de atender aos objetivos pretendidos no PDTU, especialmente, o de garantir as condições de mobilidade da população.

A resolução dos problemas de transporte perpassam nas ações e planejamentos integrados de outros setores, já que o serviço de transporte é impactado diretamente por outros agentes externos. Um dos itens que relacionam-se diretamente com o planejamento de transporte é o planejamento urbano e a expansão da área das cidades. O crescimento desordenado impacta na oferta e qualidade, além dos custos do serviço do transporte.

A Política Nacional da Mobilidade destaca que os Planos de Mobilidade pouco podem colaborar no controle do espraiamento, porém em conjunto com o Plano Diretor passa a ter papel preponderante na gestão territorial, relacionado ao espraiamento e seus impactos na mobilidade urbana.