Tarifa, qualidade e financiamento do transporte público

O valor da tarifa de ônibus urbano foi o estopim das manifestações de rua em 2013. Naquela ocasião, a população usou o protesto contra o aumento das passagens de ônibus em São Paulo como repúdio à baixa qualidade do serviço de transporte público e de outras áreas como saúde e educação. Com os protestos, veio à tona um dos principais nós do sistema de transporte público no país – a deterioração do modelo de financiamento, amparado unicamente no preço da tarifa.

O principal componente de custo no transporte público urbano por ônibus no Brasil é a mão de obra com seus encargos sociais, seguido pelos gastos com combustível (diesel), segundo explica Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), no estudo “Tarifação e financiamento do transporte público urbano”, uma nota técnica elaborada em 2013, por ele e outros pesquisadores do Ipea.

O que parecia um cálculo simples tornou-se uma camisa de força, diante da grave crise da economia brasileira, que esfacelou o equilíbrio econômico do setor, expondo a fragilidade do modelo centralizado na tarifa. “Enquanto a tarifa for o único financiador dos serviços de transporte público urbano no país não vamos conseguir oferecer um transporte de qualidade”, afirma Otávio Cunha, presidente executivo da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU).

O elevado custo tributário para manter a operação do sistema (34%); o aumento de 207,1% no preço do óleo diesel, acima da inflação (IPCA), nos últimos 18 anos; a perda de 18,1% na demanda de passageiros no período 2013-2016; a perda de produtividade das empresas (37,3%) de 1993 a 2016; a queda de 40% na velocidade comercial do ônibus de 1999 a 2015 e o peso de 16,2% das gratuidades nos custos da tarifa explicam porque é inviável alcançar a tão sonhada qualidade para o transporte público urbano no Brasil, com recursos provenientes apenas da arrecadação tarifária.

Alternativas

Para Carlos Henrique, o modelo atual gera um ciclo vicioso, no qual os aumentos de custos reais implicam perda de mercado do transporte público e, consequentemente, aumento na circulação do transporte privado. “Se houvesse fontes extratarifárias esse ciclo poderia se quebrar, tornando a tarifa mais barata e o transporte público mais atrativo, além de reduzir o uso do transporte privado e aumentar a utilização do transporte público”.

O pesquisador informa que, ao longo das últimas décadas, a adoção de políticas e investimentos que priorizam o transporte privado em detrimento do transporte público é apontada como vilã do sistemático encarecimento das tarifas praticadas (Vasconcellos, 2005a; Biderman, 2008; Ipea, 2009; Carvalho et al, 2010; Carvalho e Pereira, 2012a).

O estudo do Ipea corrobora o discurso de outros especialistas em transporte público urbano, indicando que o aumento do transporte individual acarreta efeitos negativos, como maior poluição atmosférica dos gases do efeito estufa e aumento de congestionamentos, que afetam negativamente a operação do transporte público. E segue mostrando o reflexo de medidas como essa nas condições de mobilidade, tais como o aumento dos tempos de viagem casa-trabalho-casa e o consequente agravamento do quadro geral de insatisfação com o transporte público e o trânsito, principalmente nas grandes cidades e regiões.

Em função desse quadro que tanto afeta o desenvolvimento do transporte público urbano no Brasil e da mobilidade em geral, a NTU apoia propostas que contribuem para desfazer essa cadeia de efeitos negativos. Uma das principais é a proposta de Emenda à Constituição, sugerida pela Frente Nacional de Prefeitos (FNP), que taxa o transporte individual para financiamento do coletivo, por meio de tributo, a Cide Municipal.

Segundo estudos preliminares, se for cobrada uma taxa de 6% sobre o litro da gasolina, etanol e gás natural veicular, essa receita poderá gerar uma redução de até 30% no custo dos ônibus. “Seria uma economia anual de cerca de R$ 11 bilhões”, destaca Otávio Cunha e explica que o total arrecadado terá como destino um fundo voltado exclusivamente para custear os gastos do transporte coletivo.

Carlos Henrique também ressalta que a Cide Municipal terá impactos positivos para o setor de mobilidade urbana, com a redução das externalidades negativas do sistema como um todo. “Se houver subsídio direto da gasolina para o transporte público, com redução de tarifas, haverá redução nos índices inflacionários e atração de demanda para o transporte público. Tudo o que um bom manual de mobilidade urbana sustentável defende”, reforça.

Benefícios

A Cide Municipal tem gerado otimismo para o setor, mas não é a única iniciativa necessária para mudar a realidade atual. De acordo com o pesquisador do Ipea, a implantação de pedágios urbanos, cobranças de taxas de estacionamentos públicos e, até mesmo, percentual do IPTU em prol do transporte coletivo urbano são outras possíveis alternativas de financiamento para o setor.

“Existe um leque de possibilidades de financiamento extratarifário para o transporte, originárias de várias medidas, desde a propriedade de imóveis, automóveis, uso do transporte privado e do espaço urbano, folha de pagamento das empresas e muitos outros fundos específicos de natureza econômica”, afirma Carlos Henrique, que defende os recursos oriundos do uso de veículos motorizados privados como principal fonte de financiamento para o momento atual do país.

Outra grande aposta da NTU é o investimento no Programa Emergencial de Requalificação dos Serviços Convencionais com população superior a 250 mil habitantes, elaborado pelo setor e já entregue ao governo federal. Otávio Cunha destaca que a Cide Municipal, sozinha, não resolve esse cenário de crise da mobilidade urbana. E que esse entendimento contribuiu para o surgimento do Programa, que pode promover melhorias na qualidade dos serviços com pequenos investimentos.

Segundo o Programa, com investimento de R$ 1 bilhão ao ano é possível construir 3.300 quilômetros de faixas exclusivas para contemplar até 110 cidades, beneficiando 86 milhões de pessoas, no prazo de dois anos. “Com ações simples como essa podemos aumentar a velocidade comercial do ônibus urbano e também a confiabilidade dos sistemas”, afirma o diretor administrativo e institucional da NTU, Marcos Bicalho dos Santos.

Entre os benefícios do Programa emergencial estão ainda a redução de mais de 1 milhão de toneladas de CO2 ao ano. “Os investimentos incluem também a qualificação dos pontos de parada, com informações básicas de trajetos e horários dos coletivos aos usuários” acrescenta Marcos Bicalho, ressaltando que essas iniciativas vão gerar redução dos custos da operação e, ao mesmo tempo, melhoria da qualidade do transporte público.

Gratuidades

Outro desafio do setor de transporte público urbano para fechar a equação de reequilíbrio das contas do transporte público urbano é dar um basta nos recursos que se perdem com o atual modelo de financiamento, que transfere todo o ônus para a tarifa paga pelos passageiros.

É o passageiro pagante quem também se responsabiliza pelas gratuidades do sistema. O valor de benefícios tarifários a idosos, estudantes e outros públicos está automaticamente embutido nas tarifas. As gratuidades representam, hoje, um impacto de 16,2% no valor das tarifas de ônibus, segundo levantamento da NTU. “É a política do menos favorecido financiando outro nas mesmas condições”, lamenta Otávio Cunha. “Não temos como avançar tendo a tarifa como limitador da qualidade, cobrindo todos os custos de produção e das gratuidades”, afirma Cunha.

A necessidade de definição de fontes de custeio para esses benefícios é consenso no setor e entre especialistas. Nota técnica do Ipea sobre “Ampliação do acesso ao transporte público urbano - propostas em tramitação no Congresso Nacional”, de 2013, no item 3, faz referência direta às gratuidades, ao avaliar que o transporte público como direito social (PEC 90/2015) pressupõe, ou ao menos torna necessária, a definição de políticas públicas que assegurem esse direito, criando e instituindo mecanismos que garantam não apenas a existência do serviço, mas que seu acesso se dê para todos os cidadãos.

De acordo com o estudo, o debate do transporte como direito social e as políticas sociais que visem garantir esse direito não devem se resumir à simples e genérica gratuidade do serviço, mas também no que se refere ao financiamento dos custos do sistema e suas fontes, além, evidentemente, da existência ou não de tributação sobre uma política social. Para Marcos Bicalho, uma das alternativas para essa questão é a subvenção por fontes estabelecidas por políticas sociais referentes a esses beneficiários. “Os fundos nacionais criados para apoiar idosos, a educação e a assistência social podem assumir o custeio desses benefícios, isentando os demais passageiros da responsabilidade com mais esse custo”, afirma.

Financiamentos pelo mundo

Enquanto no Brasil as tarifas representam a única fonte de recursos para financiar o transporte público, nos países europeus, por exemplo, os recursos extratarifários reduzem de 40% a 50% os custos desse serviço. As arrecadações da tarifa são somadas aos recursos gerados por tributos e aos recursos oriundos do orçamento geral, para cobertura dos custos.

Segundo levantamento realizado pela EMTA (European Metropolitan Transport Authorities), Praga, capital da República Checa, e a cidade italiana de Turim possuem o maior subsídio público, que corresponde a 74% e 68%, respectivamente. Já as cidades francesas Lyon e Paris têm o maior número de alternativas de financiamento.

Na França, a tarifa é responsável por cobrir em torno de 40% dos custos devido às diversas fontes de financiamento. Pela TVT (Taux du Versement Transport), ou apenas Taxa de Contribuição para o Transporte, o serviço recebe subsídio de imposto pago por todas as empresas, públicas ou privadas, que possuem mais de nove assalariados. Essa contribuição representa 37% da subvenção total, enquanto o auxílio público é de 21%. Os recursos provenientes do orçamento geral são divididos entre o Estado, a Região e os Departamentos.

Alguns países mais próximos do Brasil também são referências quando o assunto é financiamento do transporte público. A Colômbia, por exemplo, possui uma política de subsídios voltada para a população de baixa renda, modelo que remete à proposta da Cide Municipal, visto que a taxação de 25% sobre o combustível de veículos privados é a principal fonte de subvenção do país. Além disso, existe um sistema de tarifas diferenciadas voltado à redução das passagens e ampliação do acesso de pessoas com pequenas rendas ao transporte público.

Matéria publicada no Anuário edição 2016/ 2017