Governança Metropolitana e transporte coletivo: Obstáculos para a governança interfederativa no DF e Entorno

UTB - 5380
Por Rafael Martins

A integração entre os sistemas de ônibus do DF e Entorno enfrenta alguns obstáculos para sua efetivação, desde ordem institucional quanto operacional. Os conflitos dentro da própria organização institucional, que instituiu a Ride-DF, criam barreiras para que a gestão e planejamento integrados tenham efeitos positivos na operação dos serviços de transporte urbano.

Em regiões metropolitanas de todo o país, o transporte público, resíduos sólidos, saneamento básico, sistema viário e de saúde e habitação estão entre os principais serviços que hoje não podem ser pensados a nível municipal, porque ultrapassam os limites geográficos do município.

Estes serviços mencionados são considerados funções de interesse público comum (Fpic) e para tal um marco regulatório das metrópoles foi sancionado em 2015, intitulado Estatuto das Metrópoles (Lei 13.089/2015), no qual determina-se um modelo de gestão compartilhada de assuntos comuns para cobrar a instalação de uma governança metropolitana, que é obrigatória e está prevista no Estatuto.

Apesar de não ser uma região metropolitana, a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF) é uma região de desenvolvimento econômico e social composta por 19 municípios goianos, três mineiros e pelo DF, criada pela Lei Complementar n.º 94, de 19 de fevereiro de 1998, e regulamentada pelo Decreto n.º 7.469, de 04 de maio de 2011, para efeitos de articulação da ação administrativa da União, dos Estados de Goiás, Minas Gerais e do Distrito Federal.

Consideram-se de interesse da Ride-DF os serviços públicos comuns ao DF, aos Estados de Goiás, Minas Gerais e aos municípios que integram a região, relacionados às áreas de infraestrutura; geração de empregos e capacitação profissional; saneamento básico; uso, parcelamento e ocupação do solo; transportes; proteção ao meio ambiente; saúde, educação e cultura.

Com a Ride-DF, foi criado o Conselho Administrativo da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Coaride), órgão com a competência necessária para realizar a gestão e planejamento integrados destas funções públicas de interesse comum, que enquadra-se dentro das exigências da governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles. 

 
A extensão e abrangência da Ride-DF, bem como a polarização exercida por Brasília nos municípios que integram a região, coloca em questionamento o caráter bastante dúbio dentro do próprio instrumento da Ride-DF, não posto às claras pela Constituição, conforme revela o relatório do Ipea sobre a Governança Metropolitana publicado em 2015.

"A Ride/DF pode servir tanto ao propósito de desenvolvimento regional, quanto ao propósito de suprir a ferramenta de delimitação para áreas metropolitanas compostas por mais de uma UF [Unidade Federativa]. Assim, quem define o caráter da Ride/DF e regulamenta seu escopo de ação é o seu decreto regulamentador. No caso do DF, o instrumento espelha a realidade territorial da Ride/DF: abriga tanto elementos de dinâmica metropolitana, quanto de desenvolvimento regional. Entretanto, se analisarmos a dinâmica do Coaride, o caráter metropolitano não se encontra presente na formulação de suas políticas, estando este conselho alheio ao debate e à necessidade primária de integração de políticas e ações das Fpics no âmbito metropolitano", diz o relatório.

Este conflito dentro da própria Ride-DF fez surgir uma divisão no que tange no nível de polarização que Brasília exerce sobre os municípios adjacentes, de acordo com Maria Célia Silva Caiado (2004): O Entorno Metropolitano e o Entorno Distante.

As cidades de Luziânia, Cidade Ocidental, Valparaíso de Goiás, Novo Gama, Santo Antônio do Descoberto, Águas Lindas de Goiás e Planaltina de Goiás são fortemente polarizadas por Brasília e guardam relação metropolitana com o DF, fazendo parte do Entorno Metropolitano.

As demais cidades da Ride-DF integram o chamado Entorno Distante, pois o nível de polarização e dependência com Brasília são baixos, comparados com o Entorno Metropolitano.

Ainda há uma terceira divisão, da chamada Área Metropolitana de Brasília - AMB. Além de fazerem parte os municípios do Entorno Metropolitano, integram a AMB as cidades goianas de Formosa, Padre Bernardo, Cocalzinho de Goiás, Cristalina e Alexânia. Trata-se de uma região que exerce e sofre influência direta de Brasília em inúmeros aspectos, afetando políticas de desenvolvimento urbano, transporte, trabalho, saúde, educação, entre outras.

Segundo relatório da Codepelan sobre a Área Metropolitana de Brasília (2014) um dos critérios inicialmente utilizado para melhor identificar os municípios integrantes da Ride-DF e Entorno que possuem relações de natureza metropolitana com o Distrito Federal foi a verificação dos fluxos de transporte semiurbano.

O transporte coletivo interestadual semiurbano entre DF e Entorno é o mais movimentado do país. De acordo com a ANTT, são transportados anualmente aproximadamente 89 milhões de passageiros em 551 linhas. O transporte na região caracteriza-se também por ser pendular, ou seja, picos acentuados de demanda no início e fim dos dias úteis, conforme o sentido da viagem e baixa demanda nos entrepicos. Segundo os resultados obtidos nas pesquisas operacionais divulgados pela ANTT, os deslocamentos obedecem preferencialmente motivos de trabalho e estudo.

Dados da Pesquisa de origem e destino feita pela ANTT em 2010 revelam que seis municípios (Águas Lindas, Novo Gama, Santo Antônio do Descoberto, Planaltina de Goiás, Cidade Ocidental e Valparaíso) possuem intensos fluxos de passageiros com o DF. Outros dois (Cocalzinho de Goiás e Luziânia) possuem fluxos mais moderado, mas ainda importante, ao passo que Formosa e Cristalina possuem fluxos pouco relevantes. Considerando-se, unicamente, o critério de fluxos de passageiros estabelecidos com o Distrito Federal, oito municípios integrariam o espaço metropolitano de Brasília.

O transporte urbano é o elemento metropolitano que dá a infraestrutura necessária para o funcionamento do fluxo de pessoas, cidadãos metropolitanos daquele espaço. Quando o transporte urbano é sucateado, com baixa diversificação de modalidade e ainda tem alto custo, este cenário aponta para um sério problema de gestão do espaço metropolitano em questão.

"No caso da AMB, o arranjo institucional [Ride-DF] cria condições que contribuem para a ausência do poder público na intervenção de melhoria do sistema de transporte urbano. Este cenário revela um quadro desfavorável à possibilidade de boa governança metropolitana da Fpic Transporte na Ride/DF. Os impactos da ausência de planejamento e gestão integrada desta Fpic nos municípios polarizados pelo DF na AMB aparecem na baixa qualidade do transporte público na região que é realizado unicamente pela modalidade de linhas de ônibus coletivos. Os 300 mil passageiros usuários das linhas semiurbanas nos onze municípios da AMB constantemente relatam a má qualidade do serviço, tanto no estado físico dos veículos quanto no sistema como um todo – tarifa, horários, etc.", aponta o Ipea.

Os investimentos no setor de transporte de passageiros são outro abismo, quando observa-se o DF e o Entorno. Enquanto na capital do país verifica-se uma reestruturação do seu transporte, com consequente execução de obras e diretrizes previstas no PDTU/DF, a região do Entorno sofre com a falta de políticas públicas para o setor nas três esferas: municipal, estadual e federal.

"A relação estabelecida por estes movimentos neste espaço metropolitano gera, imediatamente, as seguintes questões: que condições estas pessoas têm para realizar este deslocamento? Será que as políticas de mobilidade urbana conseguem alcançar a dinâmica desta realidade socioespacial impactada por um arranjo institucional tão inoperante? As respostas para estas perguntas de maneira bem simples, são: a população da AMB padece com a ausência de um sistema de transporte metropolitano; e, não, as políticas de mobilidade existentes não conseguem resolver o problema metropolitano, exatamente porque não são políticas integradas.", esclarece o relatório do Ipea.

A ação do Coaride para o transporte semiurbano, restringiu-se em 2012 na Criação de Grupos Temáticos Permanentes para discutir e propor encaminhamentos sobre a mobilidade urbana e semiurbana, além de definir em 2013 um calendário de Audiências Públicas sobre este tema em quatro municípios da AMB e o DF.

As discussões acerca da ampliação do sistema de transporte em função desta dinâmica socioeconômica metropolitana ocorrem isoladamente em cada ente federativo, notadamente no Distrito Federal e em ações da própria União. 

A omissão do Coaride contribui para o cenário de falta de integração das políticas de transporte na AMB, ficando para o DF e a União, por meio da Semob/DF e da ANTT, o processo “desarticulado” de implementação de políticas de transporte urbano na região.

Para contornar este problema, um Consórcio Público sob as diretrizes da governança metropolitana está sendo proposto para o transporte. Todavia a implementação de tal instrumento esbarra numa série de obstáculos de ordem institucional, jurídica, econômica e operacional.

Para o Ipea, a atuação do Coaride para propor, planejar, articular, fiscalizar e implementar uma política de mobilidade urbana na AMB poderia ser a solução capaz de ultrapassar as barreiras inconstitucionais de gestão em território com entes federados diferentes.

Referências

BORGES, R. C. N. Definição do transporte coletivo urbano. Nota técnica da Consultoria Legislativa de Desenvolvimento Urbano, Trânsito e Transportes da Câmara dos Deputados. Mar. 2006.

CAIADO, Maria Célia Silva. Estruturação intra-urbana e contrapartidas sociodemográficas: a diferenciação socioespacial da população na região do Distrito Federal e entorno. 2004. Tese (Doutorado em Demografia) – Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2004. 295 p.

CODEPLAN – COMPANHIA DE PLANEJAMENTO DO DISTRITO FEDERAL. Delimitação do Espaço Metropolitano de Brasília (Área Metropolitana de Brasília) - Nota Técnica. 2014. Disponível em: http://www.codeplan.df.gov.br/images/CODEPLAN/PDF/pesquisa_socioeconomica/desenvolvimento_regional/2014/AMB%20-%20Nota%20Tecnica%20dez2014.pdf

DECRETO Nº 7.469, DE 4 DE MAIO DE 2011. Regulamenta a Lei Complementar no 94, de 19 de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar a Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno - RIDE e instituir o Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal. Brasília: Presidência da República, 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7469.htm

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA. Governança Metropolitana no Brasil: arranjos institucionais de gestão metropolitana. Rio de Janeiro, 2015, 124 p.

PEDROSO, Frederico Ferreira Fonseca. NETO, Vicente Correia Lima. Transportes e Metrópoles: aspectos da integração em regiões metropolitanas. Rio de Janeiro, 2015, 46 p.