Governança Metropolitana e transporte coletivo: Superar a segregação institucional é um desafio para integrar o transporte do DF e Entorno

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Por Rafael Martins

Um desafio posto aos gestores públicos nas três esferas da federação (União, Estados e Municípios) está no planejamento e gestão compartilhados, além da integração do sistema de transporte do Entorno com o Distrito Federal, em que oito cidades goianas guardam uma relação metropolitana com Brasília.

Hoje um dos maiores desafios para a integração dos sistemas e formar uma rede única de transportes é a segregação institucional. Cada sistema de transporte, no que tange a planejamento e tomada de ações foram e são pensados de forma isolada. 

Para Pedroso e Neto (2015) esses desafios de competência, somam-se aspectos de caráter operacional dos sistemas de transporte que envolvem, por exemplo, a integração tarifária e a operacional no âmbito metropolitano, a competição entre sistemas metropolitanos e municipais, o equacionamento da distribuição de receitas e subsídio cruzado em ambientes integrados, entre outros.

Atualmente o serviço semiurbano não possui nenhum tipo de integração com a rede do Distrito Federal, apesar de utilizar praticamente o mesmo sistema viário e os mesmos equipamentos urbanos (pontos de parada e terminais rodoviários), ocasionando superposição de linhas e de atendimentos.

As linhas semiurbanas possuem legislação específica e possuem metodologia diferenciada de apropriação de custos. As tarifas são definidas em função tanto da quilometragem da linha quanto do tipo de serviço prestado. Assim, a estrutura vigente contempla um conjunto elevado de níveis tarifários definidos pela ANTT.

Para uma futura integração física e tarifária entre o serviço urbano do DF e o serviço semiurbano, serão necessários estudos que visem à compatibilização dos modelos de remuneração e delegação adotados. Deverão ser instituídos mecanismos eficientes de rateio da receita arrecadada na busca do equilíbrio econômico-financeiro entre os operadores e os sistemas. Uma questão importante a ser aprofundada é a cobertura dos benefícios de gratuidades e descontos introduzidos mediante legislação distrital, a exemplo do ocorrido com o benefício concedido aos estudantes.

Importante ressaltar que a falada integração operacional é decorrência de situação em que diversos pontos necessitam ser resolvidos antes, como o arranjo institucional, já que estão envolvidos União, Estado de Goiás, DF e Municípios, distintos entes federativos. É preciso criar um arranjo legal, já que existem, por exemplo, benefícios sociais que são concedidos pelos Municípios e Estados que a esfera federal não possui. O GDF concede uma série de isenções para as concessionárias de transporte, ao passo que Goiás e a União não tem. Brasília, ao contrário dos outros entes, subsidia a operação. Tudo isso influencia em um custo menor para o usuário brasiliense.

Como a operação no Entorno não é subsidiada, as concessionárias que vencerem a licitação são obrigadas a fazerem a renovação da frota a um custo viável para a população, através da tarifa, pois o Governo Federal não dará subsídios; diferente da licitação promovida pelo GDF que exigiu das concessionárias a renovação total da frota. A solução para o Entorno foi uma tarifa viável, que melhorasse o serviço, mas que não fosse proibitiva para o usuário. Não há subsídio cruzado para os serviços da ANTT, porque todas as linhas semiurbanas dos municípios são distantes, fortemente pendulares com faixas de demanda bem definidas. No sistema de ônibus do DF, o subsídio cruzado existe, já que a rede possui linhas longas e mais curtas.

O plano de outorgas da ANTT para a regularização do serviço por meio de licitação deve ser sustentável do ponto de vista operacional, para que a empresa consiga manter a continuidade do serviço e os custos tem de ser integralmente pagos por meio da tarifa, visto que não haverá subsídio da operação pelo Governo Federal.

O planejamento urbano das cidades goianas não acompanhou o crescimento da rede de transporte. A maior dificuldade talvez seja a constitucional. O planejamento das linhas internas do DF é de responsabilidade do GDF. O planejamento das linhas que ligam o Entorno ao DF, como Valparaíso-Plano Piloto, a gestão e regulação é atribuição da ANTT. As linhas internas dos municípios são de incumbência das cidades goianas, como a linha Luziânia-Jardim Ingá de responsabilidade da cidade de Luziânia. As linhas que ligam um município goiano a outro, como Luziânia-Valparaíso é de responsabilidade do Governo de Goiás.

Pela ótica do usuário, essa rede de transporte é uma só, um sistema único. Para conciliar operacionalmente todas essas esferas [União, Estados e Municípios] para a ótica do usuário, que é uma ótica de uma rede de transporte única, é difícil e complexa.

De acordo com Pedroso e Neto (2015), a separação dos papéis de cada esfera de poder – federal, estadual e municipal – pode ser muito tênue, chegando ao ponto de indefinição de atribuições específicas para os serviços que requerem regulação específica, dada a sobreposição de atribuições, como é o caso do Distrito Federal, cujo transporte interestadual, regulado pela ANTT, possui característica urbana, apesar de interligar dois Entes Federados: Goiás e Distrito Federal.

"No caso de aglomerações urbanas que envolvem vários municípios, a gestão daquelas linhas de transporte de passageiros ganha uma maior complexidade, gerando a necessidade de utilizar arranjos diversos de gestão de serviços públicos, como consórcios ou convênios. Ressalta-se que o Estado tem papel importante na gestão do sistema de transporte metropolitano, sendo de sua responsabilidade a concessão, o planejamento e, por vezes, a operação do transporte entre os municípios das RMs. O processo de conurbação torna imperceptível a diferenciação dos limites municipais aos olhos dos usuários do transporte público e residentes de uma RM, que não conseguem notar os limites administrativos de diferentes municípios. Para o poder público e para os operadores, entretanto, esta diferenciação deve ser observada por razões operacionais, institucionais e administrativas", explicam os autores.

Tanto a ANTT quanto o GDF vem trabalhando no arranjo institucional, pois sem ele e o comprometimento dos entes, não adianta trabalhar os outros arranjos (legal, de remuneração, de subsídios). Ultrapassada esta etapa do arranjo institucional, então é que se poderia partir para o modelo operacional.

Quanto à infraestrutura de transportes, cada um dos entes possui infraestrutura distinta. Existe a infraestrutura do DF, a infraestrutura dos Municípios e a da rodovia BR-040. Assim o DF é responsável por sua infraestrutura, o que inclui o BRT; a União estuda a construção de um BRT no âmbito da concessão da BR-040, mas é importante que os municípios também tenham infraestrutura adequada.

A demanda atual, segundo dados da ANTT, é muito concentrada: do Entorno Sul todos vêm no mesmo sentido do pico do DF. Faz sentido sair com um ônibus lotado de Luziânia, descer com esse ônibus lotado no Terminal do Gama ou Terminal de Santa Maria e vir em outro ônibus mais lotado ainda até à Rodoviária do Plano Piloto? Não faz o menor sentido uma integração desta, somente se tivesse um custo muito menor, o que não é o caso.

O que entende-se é: os destinos e períodos que devem ser integrados, têm de ser aqueles destinos nos períodos cuja oferta não se consegue manter em um nível razoável, ou seja, apesar da oferta de ônibus ser regular, a demanda é instável ao ponto da linha ser deficitária. Para evitar a supressão da viagem, ou até mesmo a extinção da linha, é melhor integrar esse destino em um ponto do DF onde haja muitas viagens para o destino final que aquela ligação semiurbana longa faria. 

De forma simplificada, a integração não pressupõe cortar todas as linhas semiurbanas na entrada do DF e juntar toda a demanda do Entorno com a demanda do DF que estão indo no mesmo sentido. Trata-se de um equilíbrio nos serviços a serem ofertados entre as linhas diretas, tronco e alimentadoras.

A alternativa em jogar a demanda do Entorno Sul na entrada do DF, é extremamente impossível operacionalmente de se fazer com um terminal de integração na divisa por conta do altíssimo fluxo de passageiros daquela região. No horário de pico, são mais de 17 mil passageiros/hora em direção a Brasília (cedo) e ao Entorno (tarde). Se pensar num transbordo no Terminal do BRT Gama, imagina uma estação em que já tenha os 5 mil passageiros daquela cidade mais os 17 mil do Entorno, que somados seriam 22 mil passageiros/hora. Não há terminal que consiga escoar essa quantidade de passageiros com eficiência e qualidade. Isso vai gerar um enorme desconforto e insatisfação nos passageiros.

Para uma integração futura seriam necessários novos estudos (de demanda e de origem/destino, por exemplo) que subsidiassem a escolha da tecnologia a ser utilizada dentro desse corredor BR-040, como um BRT. No entanto, está comprovado que a demanda justifica a implantação do corredor exclusivo para ônibus, não necessariamente um BRT. Isto porque é necessário ter cenários para ver por quanto tempo aquela tecnologia empregada aguentará. Por esse estudo, é feita a verificação da tecnologia mais adequada e que possa ser utilizada por mais tempo. A ANTT afirma não haver dúvida da necessidade de um corredor exclusivo e que uma nova frota de ônibus, somada à diminuição do tempo de percurso, já acarretariam uma significativa melhora no serviço.

Apesar do interesse dos diferentes entes federativos em buscar uma solução integrada para o transporte do Entorno, para que se obtenha um resultado efetivo em tal sentido, é necessário um esforço significativo e de longo prazo por parte de todos os envolvidos, com ações nos níveis institucional, legal, operacional e econômico-financeiro.

No momento ainda não é possível uma integração tarifária, funcional, legal e institucional por que: ao contrário das regiões metropolitanas de Goiânia e Recife, na Ride-DF são quatro entes da federação e dentre estes, os municípios não possuem condições financeiras para realizar investimentos em suas redes de transporte; com um agravante: atualmente as empresas autorizadas pela ANTT fazem o serviço de coleta nas cidades como o transporte urbano, mas as linhas são semiurbanas e captam a demanda na origem, ou seja, diversas linhas que vão para o DF saem de diversos bairros das cidades do Entorno, e estas cidades têm crescido desordenadamente a um ritmo acelerado, o que dificulta um planejamento eficiente desse serviço.

Além disto, existem os problemas municipais do transporte coletivo: não existem ponto de paradas e terminais adequados; não existe infraestrutura adequada para o transporte coletivo; além do asfaltamento ruim ou a inexistência deste em alguns bairros das cidades do Entorno.

A regulamentação dos serviços municipais nas cidades do Entorno é outro entrave. A maioria das cidades têm seus serviços operando de forma precária, sem um contrato fruto de uma licitação. Em Luziânia, existe uma decisão de 2014 do Tribunal de Justiça de Goiás para que o município promova a licitação para escolher uma nova concessionária. Algumas cidades goianas chegaram a anunciar licitação do serviço de transporte, porém alguns certames foram revogados e outros foram suspensos por tempo indeterminado.

A Lei no 12.587/2012 (Lei da Mobilidade Urbana) trata a questão do transporte e da mobilidade em aglomerados urbanos e em regiões metropolitanas. "A Política Nacional de Mobilidade Urbana abre a possibilidade de os estados serem protagonistas no processo da gestão do transporte metropolitano, haja vista que estes podem delegar aos municípios a organização e a prestação dos serviços de transporte público coletivo intermunicipal de caráter urbano, desde que constituído consórcio público ou convênio de cooperação. Dessa maneira, o Estado repassa uma de suas atribuições ao consórcio, qual seja, a promoção e a integração dos serviços nas áreas que ultrapassem os limites de um município. Nesse sentido, pode-se julgar que o grande marco relativo à prestação do serviço de transportes é, de fato, o desenvolvimento dos consórcios públicos", apontam Pedroso e Neto (2015).

Já existe uma minuta da formação do consórcio, onde estão as obrigações, quais são as atribuições delegadas, o percentual de aportes, o objeto sobre o qual o consórcio tratará. No âmbito do consórcio é que terá uma equipe técnica composta pela ANTT, Goiás, GDF e Municípios que aderirem, que vai montar o modelo legal, tarifário, funcional, de infraestrutura, tudo subordinado à Lei dos Consórcios Públicos.

Na área de transporte coletivo só existe um consórcio público no país: o modelo de Recife (Consórcio Grande Recife), no qual existem apenas Estado e Municípios, e está sendo considerado como referência para a elaboração da minuta de protocolo de intenções no caso do DF/Entorno.

Para implantar o consórcio, é feito um protocolo de intenções, que aprovado pelos componentes, deverá ser aprovado por lei no âmbito de cada esfera administrativa. Dentro desse protocolo deverão estar previstas a atribuições de cada ente, quem vai delegar o quê, qual o objeto do consórcio, os aportes. Criado um novo ente, através do consórcio, a proposta da ANTT é que tudo que for necessário para que o serviço semiurbano opere com eficiência, seja repassado para o Consórcio.

Avançou-se na minuta do protocolo de intenções do consórcio, pois existe a necessidade de criação de um Consórcio Público entre o Governo do Distrito Federal/GDF, Governo de Goiás e a União. No caso de Goiás, o Estado participa devido às ligações intermunicipais e interestaduais e o GDF, por ser a cidade mais impactada. Os Municípios, após criado o consórcio, poderão ingressar por adesão.

Referência

PEDROSO, Frederico Ferreira Fonseca. NETO, Vicente Correia Lima. Transportes e Metrópoles: aspectos da integração em regiões metropolitanas. Rio de Janeiro, 2015, 46 p.