Entorno DF: Somente extensão do BRT à Luziânia não é solução para o transporte semiurbano

Por Rafael Martins

A discussão de estender-se o Expresso-DF Sul à Luziânia voltou à pauta do governador Marconi Perillo em reunião no Ministério dos Transportes com representantes da ANTT e o governador do DF, Rodrigo Rollemberg. A solicitação do mandatário goiano para a extensão foi pedida ao ministro dos Transportes, Antônio Carlos Rodrigues. Um grupo de trabalho foi montado para avaliar a possibilidade da extensão e ofertar soluções para a rede semiurbana do Entorno do DF.

Porém, não pode-se encarar a extensão do BRT como uma solução única para o transporte semiurbano do Entorno Sul, o maior em fluxo de passageiros para o Distrito Federal. Em reunião no Ministério Público de Goiás, ainda em 2014, a ANTT alertou para isto.

A Agência reconheceu os sérios problemas do transporte do Entorno, entre os quais, o tempo de percurso que o usuário permanece dentro do ônibus, que é longo demais, ocasionado pela falta de faixa exclusiva para esse meio de transporte, por causa de engarrafamentos, o que faz com que um percurso de cinquenta minutos seja feito em uma hora e meia, duas horas. 

Quanto à infraestrutura de transportes, cada um dos entes possui infraestrutura distinta. Existe a infraestrutura do DF, a infraestrutura dos Municípios e a da rodovia BR-040. Assim o DF é responsável por sua infraestrutura, o que inclui o BRT; a União está trabalhando na construção de um BRT no âmbito da concessão da BR-040, mas é importante que os municípios também tenham infraestrutura adequada. 

A Agência alertou que não adiantaria construir corredores com a tecnologia BRT porque os ônibus não conseguiriam entrar nos municípios (as ruas não comportam, as paradas não comportam, não há terminal). Não adiantaria fazer um modelo de integração, considerando, exclusivamente, um corredor de ônibus BRT na BR-040 do tipo tronco-alimentador com o Distrito Federal.

A demanda atual, conforme a ANTT relatou é muito concentrada: do sul como um todo, todos vêm no mesmo sentido do pico do DF. Faz sentido sair com um ônibus lotado de Luziânia, descer com o ônibus lotado no Terminal do Gama ou Terminal de Santa Maria e vir em outro ônibus lotado até à Rodoviária do Plano Piloto? Não faz sentido uma integração desta, somente se tivesse um custo muito menor, o que não é o caso. 

O que entende-se é que os destinos e períodos que devem ser integrados devem ser aqueles destinos nos períodos cuja oferta não se consegue manter em um nível razoável. Se uma viagem por dia não for razoável, por exemplo, é melhor integrar esse destino em um ponto do DF onde haja muitas viagens para esse destino. De forma simplificada, a integração não pressupõe cortar todas as linhas na entrada do DF e juntar toda a demanda do Entorno com toda a demanda do DF que estão indo no mesmo sentido. Trata-se de um equilíbrio nos serviços a serem ofertados entre as linhas diretas, tronco e alimentadoras.

A alternativa em jogar a demanda do Entorno Sul na entrada do DF, é extremamente impossível operacionalmente de se fazer com um terminal de integração na divisa por conta do altíssimo fluxo de passageiros daquela região. No horário de pico, são mais de 17 mil passageiros/hora em direção a Brasília (cedo) e ao Entorno (tarde). Se pensar num transbordo no Terminal do BRT Gama, imagina uma estação em que já tenha os 5 mil passageiros daquela cidade mais os 17 mil do Entorno, que somados seriam 22 mil passageiros/hora. Não há terminal que consiga escoar essa quantidade de passageiros com eficiência e qualidade. Isso vai gerar um enorme desconforto e insatisfação nos passageiros.

Importante ressaltar que a falada integração operacional é decorrência de situação em que diversos pontos necessitam ser resolvidos antes, como o arranjo institucional, já que estão envolvidos União, Estado de Goiás, DF e Municípios, distintos entes federativos; um arranjo legal , já que existem, por exemplo, benefícios sociais que são concedidos pelos Municípios e Estados, por exemplo, que a esfera federal não possui. O GDF concede uma série de isenções para as suas operadoras que Goiás e a União não têm e também subsidia sua operação. Tudo isso influencia em um custo menor para o usuário brasiliense.

Como a operação no Entorno não é subsidiada, as concessionárias que vencerem a licitação são obrigadas a fazerem a renovação sistemática dos veículos, a um custo viável para a população, através da tarifa, pois o Governo Federal não dará subsídios; diferente da licitação promovida pelo GDF que exigiu das concessionárias a renovação total da frota. A solução para o Entorno foi uma tarifa viável, que melhorasse o serviço, mas que não fosse proibitiva para o usuário. Não haverá subsídio cruzado para os serviços da ANTT, porque todos os municípios são distantes. O GDF pode fazer isso, já que possui linhas longas e mais curtas. O plano deve ser sustentável do ponto de vista operacional, para que a empresa consiga manter a continuidade do serviço e os custos tem de ser integralmente pagos por meio das passagens pela população, visto que não haverá subsídio da operação pelo Governo Federal.

A segregação institucional hoje é o maior desafio da integração entre os sistemas do DF e Entorno. O planejamento urbano das cidades goianas não acompanhou o crescimento da rede de transporte. A maior dificuldade talvez seja a constitucional. O planejamento das linhas internas do DF é de responsabilidade do GDF. O planejamento das linhas que ligam o Entorno ao DF, como Valparaíso-Plano Piloto, a gestão e regulação é de responsabilidade da ANTT. As linhas internas dos municípios, como Luziânia-Jardim Ingá, é de responsabilidade da cidade de Luziânia. As linhas que ligam um município goiano a outro, como Luziânia-Valparaíso é de responsabilidade do Governo de Goiás. 

Pela ótica do usuário, essa rede de transporte é uma só, um sistema único. Para conciliar operacionalmente todas essas esferas [União, Estados e Municípios] para a ótica do usuário, que é uma ótica de uma rede de transporte única, é difícil e complexa.

Essa segregação institucional traz alguns impactos na mobilidade. Sobreposição de linhas, aumento do tráfego de veículos e de ônibus. É nítido ver uma grande quantidade de ônibus que saem do Entorno em direção ao DF e formam corredores de transporte e que atuam nos corredores de ônibus do DF. Soma-se a isto a ineficiência com relação a horário, a frequência com reflexo nas tarifas, impossibilidade de integração tarifária temporal, por ser regulamentos diferentes. A ANTT trabalha com um regulamento, o GDF trabalha com outro, e isso causa dificuldade da integração temporal dos dois sistemas de transporte. Também há dificuldades em se planejar adequadamente a rede de transportes, e o primeiro passo para isso é resolver esses problemas institucionais. Essa resolução é a condição para se concretizar esse planejamento de um sistema integrado de transporte.

Ainda na reunião no MPGO, a ANTT disse que vem trabalhando no arranjo institucional, pois sem ele e o comprometimento dos entes não adianta trabalhar os outros arranjos (legal, de remuneração, de subsídios). Ultrapassada esta etapa do arranjo institucional, então é que se poderia partir para o modelo operacional.

Para uma integração futura seriam necessários novos estudos (de demanda e de origem/destino, por exemplo) que subsidiassem a escolha da tecnologia a ser utilizada dentro desse corredor BR-040, como um BRT ou VLT. No entanto, está comprovado  que a demanda justifica a implantação do corredor exclusivo para ônibus, não necessariamente um BRT. Isso porque é necessário ter cenários para ver por quanto tempo aquela tecnologia aguentará. Por esse estudo, é feita a verificação da tecnologia mais adequada e que possa ser utilizada por mais tempo. A ANTT afirma não haver dúvida da necessidade de um corredor exclusivo e que uma nova frota de ônibus, somada à diminuição do tempo de percurso, já acarretariam uma significativa melhora no serviço.

Apesar do interesse dos diferentes entes federativos em buscar uma solução integrada para o transporte na RIDE/DF, para que se obtenha um resultado efetivo em tal sentido, é necessário um esforço significativo e de longo prazo por parte de todos os envolvidos, com ações nos níveis institucional, legal, operacional e econômico-financeiro.

No momento ainda não é possível uma integração tarifária, funcional, legal e institucional por que: ao contrário da região metropolitana de Goiânia e Recife, no Entorno do DF são quatro entes da federação e dentre estes, os municípios não possuem condições financeiras para realizar investimentos em suas redes de transporte; há um agravante: atualmente a União faz o serviço de coleta nas cidades como o transporte urbano mas as linhas são semiurbanas e captam a demanda na origem, ou seja, diversas linhas que vão para o DF saem de diversos bairros das cidades do Entorno, e estas cidades têm crescido desordenadamente a um ritmo acelerado, o que dificulta um planejamento eficiente desse serviço. 

Além disto, existem os problemas municipais do transporte coletivo: não existem ponto de paradas e terminais adequados; não existe infraestrutura adequada para o transporte coletivo; além do asfaltamento ruim ou a inexistência deste em alguns bairros das cidades do Entorno. Vale ressaltar na dificuldade de organizar-se o transporte urbano das cidades do Entorno Sul. Só em Luziânia, existe uma decisão do Tribunal de Justiça de Goiás para que o município promova a licitação para escolher uma nova concessionária. Em Santo Antônio do Descoberto, uma licitação está em andamento. O travamento para essa organização pode estar ligado ao fato das prefeituras não terem caixa para elaborarem os estudos da rede de transporte, pré-requisito para a montagem do edital de licitação.

Nesse contexto, está previsto no Contrato de Permissão, parte integrante do Edital de Licitação, a possibilidade de viabilizar futura operação integrada dos sistemas de transporte que atendem a região do DF e Entorno, de maneira a permitir uma futura melhoria adicional de serviço aos usuários, conforme pode ser observado na cláusula sétima do Contrato de Permissão:

[...]
7.9 Durante a vigência do Contrato de Permissão, no exercício de suas prerrogativas legais e de acordo com a conveniência e oportunidade ao interesse público, desde que preservado o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato, a ANTT poderá determinar:
[...]
7.9.3 a integração física e tarifária dos serviços do lote aos serviços de transporte urbano ou intermunicipal das regiões atendidas pelo lote.
[...]

Por sua vez, a cláusula Terceira vai ao encontro ao disposto na cláusula Sétima, ao permitir a realização de alterações no Contrato de Permissão com vistas adequá-lo ao interesse público:

[...]
3.2 O regime jurídico deste Contrato confere à ANTT a prerrogativa de:
3.2.1 alterá-lo, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, sempre preservando o equilíbrio econômico-financeiro contratual;
[...]

Ressalte-se que a possibilidade de implantação da bilhetagem eletrônica, quando da integração dos serviços de transporte que atendem a RIDE-DF encontra amparo na cláusula 8.1 da minuta de Contrato de Permissão:

[...]
8.1 A Permissionária fica obrigada a implantar, nos prazos e conforme regras, requisitos e especificações estabelecidas pela ANTT, sistemas automatizados que possibilitem a coleta, o armazenamento e a disponibilização de dados operacionais, financeiros, contábeis ou quaisquer outros necessários para a regulação e supervisão dos Serviços Regulares de Transporte Rodoviário Coletivo Interestadual de Passageiros.
 8.1.1 É de responsabilidade da Permissionária a aquisição e a manutenção dos equipamentos e softwares, bem como a transmissão e disponibilização dos dados, e a realização dos procedimentos necessários à operacionalização dos sistemas automatizados.
8.2 O sistema automatizado de monitoramento da prestação dos Serviços Regulares de Transporte Rodoviário Coletivo Interestadual de Passageiros é composto por um conjunto de equipamentos e softwares que permita à Permissionária coletar, armazenar, transmitir e disponibilizar os dados referentes à prestação dos serviços para a ANTT, garantindo a sua segurança e a sua confiabilidade.
8.3 A Permissionária é obrigada a armazenar os dados íntegros, pelo período mínimo de 5 (cinco) anos, a contar da data de sua coleta, podendo a ANTT solicitá-los a qualquer momento.

Já existe uma minuta da formação do consórcio, onde estão as obrigações, quais são as atribuições delegadas, o percentual de aportes, o objeto sobre o qual o consórcio tratará. No âmbito do consórcio é que terá uma equipe técnica composta pela ANTT, Goiás, GDF e Municípios que aderirem, que vai montar o modelo legal, tarifário, funcional, de infraestrutura, tudo subordinado à Lei dos Consórcios Públicos.

Na área de transporte público só existe um consórcio público, que é  modelo de Recife (Consórcio Grande Recife), no qual existem apenas Estado e Municípios e está sendo considerado como referência para a elaboração da minuta de protocolo de intenções no caso do DF/Entorno.

No caso, é feito um protocolo de intenções, que aprovado pelos componentes, deverá ser aprovado por lei no âmbito de cada esfera administrativa. Dentro desse protocolo deverão estar previstas a atribuições de cada ente, quem vai delegar o quê, qual o objeto do consórcio, os aportes. Criado um novo ente, através do consórcio, a proposta da ANTT é que tudo que for necessário para que o serviço semiurbano opere com eficiência, seja repassado para o Consórcio. 

Avançou-se na minuta do protocolo de intenções do consórcio, pois existe a necessidade de criação de um Consórcio Público entre o Governo do Distrito Federal/GDF, Governo de Goiás e a União. No caso de Goiás, o Estado participa devido às ligações intermunicipais e interestaduais e o GDF, por ser a cidade mais impactada. Os Municípios, após criado o consórcio, poderão ingressar por adesão. O município só vai aderir se for de seu interesse, pois não é obrigado a aderir ao Consórcio.

Como funcionaria o Consórcio

Consórcio – Gestão Direta

A União e o Distrito Federal (inicialmente) devem constituir um consórcio público para execução de seus serviços de transporte a serem prestados de forma integrada.

Neste modelo, tanto a gestão dos serviços do SIT (de competência originária do Distrito Federal por meio da DFTrans), quanto a do transporte interestadual semiurbano responsável por ligar os municípios do Entorno com o DF (competência originária da União, por meio da ANTT) são delegados a um consórcio criado especificamente para esta finalidade.

Um protocolo de intenções deve conter a explicitação das competências transferidas ao consórcio, os serviços objeto do consórcio, bem como a área de atuação e o papel do consórcio frente aos entes políticos consorciados.

A abrangência das competências transferidas ao consórcio deve constar do protocolo de intenções e, depois, do contrato de constituição, evitando incertezas jurídicas e institucionais. Celebrado o contrato de constituição, as competências e atribuições transferidas permanecem na órbita de atuação do consórcio e não mais dos entes consorciados. Todas as atribuições discriminadas nos instrumentos citados não mais competem à União e ao Distrito Federal, nos termos e contornos definidos.

O consórcio existe até que os entes consorciados, mediante a indispensável aprovação em assembleia e ratificação por lei de cada integrante, o extingam.

A extinção do consórcio não atinge contrato de programa vigente, que deve ser executado até o seu termo.

Consórcio – Delegação de parte das atribuições

A União e o Distrito Federal (inicialmente) deverão constituir um consórcio público para execução de seus serviços de transporte a serem prestados de forma integrada. Neste modelo o consórcio será constituído nos mesmos moldes constantes do item anterior, “Consórcio – Gestão Direta”.

Não obstante, parte das competências e atribuições transferidas ao consórcio (conforme relação constante do protocolo de intenções e no contrato de constituição) pode ser contratada da administração direta ou indireta de um dos entes consorciados.

O instrumento a ser firmado entre o consórcio e órgão da administração direta ou indireta de um dos consorciados, nesse caso, deve ser o contrato de programa.

O contrato de programa deve atender-se, no que couber, à legislação sobre os serviços públicos, sua regulação, prestação e delegação e cálculo de tarifas; prever procedimentos que garantam a transparência da gestão econômica e financeira de cada serviço em relação aos seus titulares.

Em se tratando de gestão associada, se houver a transferência total ou parcial de encargos, pessoal e bens indispensáveis à continuidade dos serviços transferidos, o contrato de programa deve, ainda, conter:

• “I. os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiária da entidade que os transferiu;

• II. as penalidades no caso de inadimplência em relação aos encargos transferidos;

• II. o momento de transferência dos serviços e os deveres relativos a sua continuidade;

• IV. a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do pessoal transferido;

• V. a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e administração transferidas e o preço dos que sejam efetivamente alienados ao contratado;

• VI. o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestação dos serviços.”

O contrato de programa não poderá conter cláusula, sob pena de nulidade, que atribua ao contratado o exercício dos poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados. Conforme já descrito, a extinção do consórcio não atinge contrato de programa vigente, permanecendo, esse, válido até o seu termo.

Elementos negativos e positivos do Consórcio

A criação de um consórcio demanda o cumprimento de uma extensa lista de requisitos indispensáveis, sobretudo, a ratificação do protocolo de intenções pelo legislativo de cada um dos entes da Federação consorciados.

Como a criação do consórcio depende de lei, há que se ressaltar, as competências e atribuições dos órgãos pertencentes ao ente consorciado sofrerão alterações legais, nos termos da ratificação legislativa.

O consórcio, como adquire personalidade jurídica, passa a ser detentor dos direitos e obrigações conforme descrito no protocolo de intenções e em razão das competências e atribuições a ele transferidas.

Nesse caso, há um “esvaziamento” das competências dos entes Federados consorciados, pois, ainda que parcialmente, competências e atribuições saem da sua órbita de atuação, sendo transferidas ao consórcio.

Tal fato pode levar a uma situação pouco desejável de desmobilização institucional do órgão do ente Federado originalmente competente, levando-o até mesmo à extinção.

A perda do know how pelo ente Federado concernente ao exercício efetivo de suas competências e atribuições primitivas pode representar o comprometimento dos serviços, acaso o consórcio seja extinto, e as competências e atribuições retornem ao ente federado.

De outra feita, como adquire personalidade jurídica, o consórcio assume em nome próprio, direitos e obrigações, possuindo patrimônio próprio.

Ademais, para a extinção do consórcio deverá haver a aprovação em assembleia e a ratificação pelos legislativos respectivos, ou seja, depende de normativa específica para tal fim.

Por fim, há que se considerar que o contrato de programa, ainda que extinto o consórcio, permanece vigente até encontrar o seu termo.

Tais garantias trazem mais estabilidade e segurança jurídica em relação à continuidade dos serviços prestados de forma integrada.

Os modelos de gestão dos serviços integrados e os municípios do Entorno do DF

Os municípios do Entorno do Distrito Federal, embora não façam parte direta e inicialmente dos modelos de gestão propostos, seja na adoção do instrumento jurídico do convênio ou do consórcio, efetivamente, estão inseridos no arranjo institucional.

A ênfase para os oito municípios se deu em razão das seguintes considerações:

• O DF e o Entorno fazem parte da mesma aglomeração urbana;

• Existem fortes relações funcionais entre o DF e os municípios do Entorno;

• O Entorno é área reconhecida como de importância no âmbito do PDOT/DF – Plano Diretor de Ordenamento Territorial.

Conforme a repartição de competência efetivada pela Constituição Federal de 1988, cada um desses municípios é titular do serviço de transporte local, a eles competindo, dentro do seu limite territorial, a regulamentação, e gestão do transporte público coletivo.

Dentre esses municípios, conforme demonstram os estudos de caracterização da estrutura institucional do transporte urbano na área considerada para o PDTU/DF, grande parte não mantém serviços locais de transporte regulamentados, valendo-se, muitas vezes, exclusivamente do transporte semiurbano (titularidade da União, por meio da ANTT) que faz a sua ligação com o Distrito Federal.

Deste modo, para que possam participar nos modelos propostos, diretamente, como conveniados ou consorciados, faz-se indispensável que tais municípios organizem seus sistemas municipais de transporte urbano ou, nas localidades onde já houver regulamentação, que seja fortalecida sua gestão de forma a viabilizar a sua inserção na rede integrada União/Distrito Federal.

Independentemente do instituto jurídico e modelo de gestão a ser adotado, deve sempre ser considerada a obrigação por parte dos instrumentos/entes responsáveis pela rede integrada, a previsão de ações concretas de cooperação técnica aos municípios envolvidos para a organização dos seus sistemas de transporte.

Com o amadurecimento da operação da rede integrada União/Distrito Federal, bem como dos sistemas municipais de transporte público, os municípios poderão agregar seus serviços locais à rede integrada.